ZZS-beleid knelpunt voor secundaire sector

De Nederlandse overheid pakt Zeer Zorgwekkende Stoffen (ZZS) met voorrang aan, zo wordt vermeld op de website van het RIVM. Echter zijn er inmiddels zo’n 1.700 ZZS bekend en dit aantal groeit met de dag. In Nederland is dan ook een ZZS-beleid opgesteld dat het gevaar voor mens en milieu bij gebruik van chemische stoffen dient te beperken. 

Het Kwartaalblad BEwerken, uitgegeven door BRBS Recycling sprak met Ton Ravesloot, Secretaris Milieu bij VNO-NCW over het huidige ZZS-beleid en de impact ervan op de secundaire grondstoffen sector. 

Er bestaan heel veel chemische stoffen, waarvan een deel gevaarlijk en een ander deel als zeer zorgwekkend is gecategoriseerd. We komen er steeds meer achter dat bepaalde stoffen veel kwaad kunnen. Zo ook bijvoorbeeld PFAS, een zeer breed toepasbare stof die vele voordelen heeft, blijkt een ZZS-stof te zijn. 

Ton Ravesloot: “Het ZZS-beleid is een jong beleid met als doel het zoveel mogelijk reduceren van stoffen in de categorie: zeer zorgwekkend. Hierbij geldt een minimalisatieverplichting. In theorie lijkt dit een duidelijk beleid, maar het levert in de praktijk veel onduidelijkheid en vragen op. Zoals: wat is minimaliseren en wat is een verwaarloosbaar risiconiveau?

Bevoegde toezichthouders kunnen ieder een andere interpretatie aan het woord minimalisatie geven. Zo kan de één zeggen dat het uitgefaseerd moet worden en de andere zou akkoord kunnen gaan met een reductie tot een minimum. 

Het tweede probleem is dat het een groot aantal stoffen betreft, namelijk zo’n 1.700 ZZS-stoffen en dat aantal groeit snel. Volgens het huidige beleid dient te worden vastgesteld welke ZZS het materiaal bevat. Zo heeft een bepaalde ZZS wellicht een hogere detectiewaarde dan de ander en is weer een andere ZSS in kleinere hoeveelheden gevaarlijker dan een andere ZZS. 

VNO-NCW pleit onder andere voor duidelijkere en haalbaardere eisen, gebaseerd op de huidige Europese risicobenadering, dus geen eigen Nederlandse regels die afwijken van de ons omringende landen. Verder bepleit de ondernemersorganisatie voor prioritering op stoffen met de grootste risico’s, impact en op die stoffen waardoor we bijvoorbeeld de Kaderrichtlijn Water niet dreigen te halen, waardoor – net als bij stikstof – bijvoorbeeld de huizenbouw en andere projecten weer stil kunnen vallen. Dus eerst de grootste boosdoeners aanpakken en dan de rest van de ZZS. Dat is effectiever dan constant 1.700 stoffen na te moeten lopen.”

Het niet meer gebruiken van een bepaalde ZZS is een keuze die gemaakt wordt door de primaire grondstoffen sector, waarbij het natuurlijk belangrijk is of er een goed alternatief voor een ZZS voorhanden is. Naast het verbieden van stoffen in Europa, is het stimuleren van innovatie net zo belangrijk. In het Europese innovatiebeleid wordt recent meer verbinding gelegd met de ‘green deal’, dat zou mogelijkheden moeten bieden voor innovatieprogramma’s voor nieuwe, schone stoffen. 

Voor de afval- en recyclingsector is dit andere koek. Het ZZS-beleid lijkt een waar knelpunt te zijn voor het streven naar een volledig circulaire economie. 

Ton Ravesloot: “Een zeer strikt uitgelegde minimalisatieplicht – zoals het verbranden van afvalstromen met minimale ZZS-concentraties – leidt tot minder recycling. Dan kan de balans doorslaan, waardoor het maatschappelijk effect van ZZS-reductie negatief wordt. Dat ondermijnt het draagvlak voor het ZZS-beleid. We  zouden andere regels voor de secundaire grondstoffensector moeten gebruiken. Deze sector heeft met alle combinaties van grondstoffen te maken. Het moet inzichtelijker worden welke grondstoffen er in welke materialen zitten, waaruit de aanlevering van een bepaalde afvalstroom bestaat. Hierin kan de primaire sector de secundaire grondstoffensector helpen door keuzes te maken om bepaalde ZZS niet meer toe te passen. Er moet sterker worden ingezet op ‘safe bij design’.

Zo kan de recycling- en afvalsector helpen met het benoemen van welke stoffen absoluut niet acceptabel zijn. Erken voor circulaire stromen dat ZSS nog jarenlang in producten zijn opgesloten en dat keuzes moeten worden gemaakt welke ZZS bij welke concentraties nog wel en welke niet acceptabel zijn. Het streven naar een 0-waarde is in deze sector niet mogelijk.”

De secundaire grondstoffensector moet vertrouwen hebben in wat er aangeleverd wordt. Doordat het ZZS-beleid gedecentraliseerd is, is een uniform toezicht hierop niet mogelijk. Provincies, gemeenten, projectleiders, iedereen worstelt met de lijst van 1.700 stoffen. Helemaal als er onduidelijkheid is over welke stoffen toegepast worden tijdens het productieproces. We moeten voorkomen dat bedrijven met bevoegd gezag in discussie gaan over wat de definitie is van minimalisering. 

Ton Ravesloot: “Je ziet gelukkig dat ook de koepelorganisaties van gemeenten en provincies merken dat het ZZS-beleid gaat knellen met onder andere de hoog gestelde ambities voor de circulaire economie. Zij pleiten daarom ook voor meer focus en keuzes welke ZZS acceptabel zijn in de recycling en welke niet. Ook het ministerie van IenW zoekt naar een beter handhaafbare,
werkbaarder aanpak. Daarom wil het ministerie met gemeenten , provincies en bedrijfsleven een programma gaan uitwerken om het huidige stoffenbeleid te gaan aanpassen.”

Uit de recente, in opdracht van het ministerie van IenW uitgevoerde, Evaluatie ZZS-Emissiebeleid 2016-2021 blijkt dat onduidelijk is of het overheidsbeleid om de uitstoot van zeer zorgwekkende stoffen (ZZS) te minimaliseren helpt. Volgens de onderzoekers roept onder andere de minimalisatieverplichting ‘veel vragen en discussie’ op omdat een duidelijke, generieke beleidsuitwerking en communicatie over het begrip ‘minimalisatie van emissies’ in relatie tot het beleidsdoel met ‘verwaarloosbaar risiconiveau’ ontbreekt. In de uitvoeringspraktijk zorgt dit voor ‘verschillen in de uitvoering van het beleid, maar ook voor onduidelijkheid bij het bevoegd gezag, uitvoeringsorganisaties en het bedrijfsleven’.

Uit de evaluatie blijkt ook dat de meerwaarde van veel ontwikkelde instrumenten door de ‘uitvoeringspraktijk als wisselend wordt ervaren’. Zo is de ‘ZZS-lijst bijvoorbeeld niet in beton gegoten (periodieke aanvulling)’ en is de juridische status van instrumenten als de ZZS-lijst, die ‘in de praktijk meer vragen dan oplossingen geeft’, en de kosteneffectiviteitstool niet voor iedereen duidelijk. Wanneer de relaties tussen bevoegd gezag en bedrijven goed is gaan partijen ‘daarover constructief in gesprek’, maar veel bedrijven geven aan dat de ‘opgaven voor emissiereductie die bij hen worden neergelegd niet uitvoerbaar zijn of niet in verhouding staan tot de kosten die een bedrijf moeten maken’.

Minister Mark Harbers van IenW heeft daarom aangekondigd met impulsprogramma chemische stoffen aan de gang te gaan. 

VNO-NCW en MKB-Nederland zijn direct betrokken bij de evaluatie en het Impulsprogramma. Zij onderschrijven de ambities van het beleid, maar willen een veel betere uitvoerbaarheid. Daarom willen zij inzetten op onder andere duidelijke en haalbare minimalisatie-eisen, het mogelijk maken van prioritering, meer integraliteit en samenhang met bijvoorbeeld circulariteit en klimaatbeleid en een betere definiëring van met name de categorie potentiële ZZS waarin duidelijk wordt gemaakt dat deze niet als ZZS moeten worden behandeld. VNO-NCW en MKB-Nederland spreken regelmatig met hun leden over het ZZS-beleid, formuleren met hun leden verbetervoorstellen en spreken hierover met de betrokken ministeries.